PNRR: pubblicate le istruzioni tecniche per la selezione progetti

Il Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato – Servizio centrale per il PNRR del Ministero dell’economia e delle finanze ha pubblicato la Circolare 14 ottobre 2021, n. 21 avente come oggetto “Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza (PNRR) – Trasmissione delle Istruzioni Tecniche per la selezione dei progetti PNRR”.

Finalità del documento è di supportare le Amministrazioni centrali titolari di interventi previsti nel PNRR nelle attività di presidio e vigilanza nell’esecuzione dei progetti/interventi di competenza che compongono le misure del Piano e di fornire indicazioni comuni a livello nazionale.

Cliccando qui è possibile consultare le Istruzioni Tecniche per la selezione dei progetti PNRR (Allegato alla Circolare del 14 ottobre 2021, n. 21).

PNRR/ Il vantaggio del monitoraggio per Pa e cittadini

Si è tenuta a Bologna la sesta edizione del Festival della Partecipazione, promosso da ActionAid Italia, Cittadinanzattiva e Legambiente in collaborazione con la Fondazione per l’Innovazione Urbana. Ci si è confrontati sulle modalità tramite le quali ottenere la miglior trasparenza confrontando l’esperienza di altri Stati dell’Unione europea.

Il Pnrr è stato dunque al centro anche di questo appuntamento, a testimonianza di quanto esso sia considerato impresa cruciale per il sistema-Paese. «Il Piano è un patrimonio per l’Italia», ha nuovamente sottolineato Enzo Amendola, sottosegretario alla Presidenza del Consiglio con delega agli affari europei (intervista di T. Coluzzi in fanpage.it del 19 settembre). Infatti, il Pnrr ha dimensioni imponenti non soltanto sul piano quantitativo: il suo valore – almeno in astratto, giacché le risorse finanziarie verranno “liberate” progressivamente solo se i progetti saranno eseguiti rispondendo alle condizionalità poste dall’Unione europea – va molto oltre i 200 miliardi di euro. Soprattutto sul piano qualitativo rappresenta un’opportunità unica (qualcuno ha detto: l’ultima) per far uscire il nostro Paese dalla situazione di stagnazione e di precipizio nell’abisso del debito pubblico. L’aspirazione è quella di innescare il processo di crescita con un’attenzione particolare alla sua sostenibilità sul piano sociale e ambientale.

Il Pnrr italiano contiene più di duecento “azioni”: una sessantina di riforme e tanti progetti di investimento che dovranno tradursi in plurimi affidamenti pubblici destinati in gran parte a essere gestiti a livello di enti pubblici locali territoriali (l’Italia dei Comuni!). La gran parte di questi progetti è d’altro canto destinata ai cittadini, al fine di innalzare la qualità della loro vita. 

E proprio perché il Pnrr li riguarda direttamente, i cittadini dovrebbero avvertire la responsabilità (conseguente all’esercizio dei diritti discendenti dallo status di cittadinanza) di conoscere e verificare quale impiego trovino le tante risorse finanziarie messe a disposizione dall’Unione europea; per quali specifici progetti; se questi ultimi si dimostrino efficaci e aderenti allo scopo per il quale sono stati preordinati; ecc. 

I cittadini possono già ora partecipare tramite strumenti di monitoraggio sia per essere informati, sia per valutare l’agire delle varie pubbliche amministrazioni.

La trasparenza è infatti uno strumento di democrazia, e il monitoraggio civico le dà concretezza: esso offre alla persona la possibilità di essere cittadino consapevole perché informato; e alla Pubblica amministrazione – che, ricordiamo, ha la propria ragion d’essere nell’assicurare la razionalità nella gestione degli affari pubblici tramite imparzialità, neutralità, competenza, efficienza – di aumentare la propria credibilità (indicata spesso col vocabolo inglese accountability),nei confronti dei cittadini medesimi.https://984209a9669a003346ddfa863b60b1c2.safeframe.googlesyndication.com/safeframe/1-0-38/html/container.html

Il monitoraggio, insomma, è un “gioco” che aiuta l’intero Paese perché rafforza la fiducia nelle istituzioni pubbliche e ne aumenta conseguentemente la stabilità.

L’attività di monitoraggio consiste nel trasformare un’esigenza sociale in mobilitazione civica. 

La gravità del momento e l’imponenza del progetto europeo per consentire ai propri Stati membri di fronteggiare gli effetti della pandemia, ma anche di porre le basi di una crescita sostenibile, dovrebbero indurre in ciascuno di noi l’esigenza di “accompagnare” il lavoro della Pubblica amministrazione con il nostro impegno a conoscere. https://984209a9669a003346ddfa863b60b1c2.safeframe.googlesyndication.com/safeframe/1-0-38/html/container.html

Parlando del Pnrr, il Presidente Mario Draghi, nel discorso di presentazione in Senato del programma di governo il 17 febbraio scorso disse: «Nei momenti più difficili della nostra storia l’espressione più alta e nobile della politica si è tradotta in scelte coraggiose, in visioni che fino a un attimo prima sembravano impossibili. Perché prima di ogni nostra appartenenza viene il dovere di cittadinanza». 

La cittadinanza di cui parla il Presidente Draghi non è solo quella italiana, ma anche quella europea. Vorremmo dire, ancor meglio: è la cittadinanza responsabile, dove la titolarità di diritti è sorretta dai doveri. La Dichiarazione universale dei diritti dell’uomo del 1948, all’art. 29.1, afferma che «Ogni individuo ha dei doveri verso la comunità, nella quale soltanto è possibile il libero e pieno sviluppo della sua personalità». Richiama a responsabilità e doveri pure la Carta dei diritti fondamentali dell’Ue, in vigore dal dicembre 2009, secondo la quale «il godimento di (…) diritti fa sorgere responsabilità e doveri nei confronti degli altri come pure della comunità umana e delle future generazioni». Espressione, quest’ultima, che ci riporta al titolo che l’Unione ha voluto dare alla propria manovra finanziaria miliardaria: appunto definita NextGenerationEU.

In tanti reputano che un adeguato coinvolgimento della società civile al riguardo sia «uno dei frutti della responsabilità degli italiani e della straordinaria ricchezza delle comunità. Non va delusa e dispersa» (De Bortoli, in Corriere della Sera del 25 luglio). Del resto secondo il Ministro Brunetta adesso «siamo all’ultimo miglio, quello della messa a terra dei progetti e dell’appropriazione collettiva del Pnrr, che devono andare di pari passo. L’enorme dispiegamento di energie, di risorse e di interventi dai palazzi deve arrivare nelle case di ogni cittadino, nelle sedi di ogni impresa, nelle aule di ogni università». 

Al Festival della Partecipazione è stato invitata a partecipare anche LIBenter, iniziativa che ha come promotori Università Cattolica, Libera, Fondazione Etica e Consiglio nazionale dell’Economia e del Lavoro-CNEL. Nell’acronimo che ne costituisce il nome è racchiuso il significato dell’iniziativa: per «L’Italia BEne comune Nuova Trasparente Europea Responsabile».

Al Festival è stato comunicato che a essa si sono già associati altri enti, quali Openpolis, ISFORT (Istituto superiore di formazione e ricerca per i trasporti), Gran Sasso Science Institute-GSSI, Agricoltori Solidarietà e Sviluppo-ASeS, Italian Institute of Science, Tecnology and Engineering of Architecture-ISTeA, Istituto Nazionale per l’Analisi delle Politiche Pubbliche-INAPP e Monithon. Aderisce pure l’Osservatorio civico Pnrr, creato da ActionAid e da Cittadinanzattiva. La finalità è proprio di garantire la trasparenza nell’esecuzione del Pnrr e di dare alla Pubblica amministrazione la consapevolezza di un controllo sociale diffuso e collaborativo esercitato dai cittadini, nel quadro di un diritto di cittadinanza sostanziale, responsabile, fondata appunto sulla conoscenza.

LIBenter ha un obiettivo, semplice da comprendere ma di ambiziosa realizzazione: rendere monitorabili i progetti (almeno selezionandoli tra i più significativi) contenuti nel Pnrr. Per raggiungere quest’obiettivo si lavorerà su tutto l’arco temporale (2021-2026 e oltre) di attuazione del Pnrr, affinché ciascun progetto scelto sia ben eseguito, accompagnandone l’esecuzione tramite il coinvolgimento della cittadinanza organizzata in équipes di esperti e in comunità monitoranti, facendo capo ad associazioni del “terzo settore” (si veda al riguardo il codice adottato con decreto legislativo 117 del 2017)

Un primo risultato, atteso a breve, consiste nella costruzione di un modello scientifico di monitoraggio, di una sorta di semplice “manuale di istruzioni” indirizzato a quanti si vorranno far coinvolgere in questo esercizio di cittadinanza appunto attiva e consapevole. LIBenter è inclusivo, intende mettere insieme competenze e professionalità diverse, per proteggere un bene comune, il Pnrr.

Il modello è in corso di elaborazione a opera di un gruppo di lavoro, insediatosi in Università Cattolica, composto da economisti, giuristi, sociologi ed esponenti della società civile. La proposta di una comune metodologia, flessibile e concreta, di osservazione applicabile alla gran varietà di progetti compresi nel Pnrr renderà comparabili fra loro – ecco il secondo risultato – i risultati dell’attività di monitoraggio, attività svolta da chi potremmo anche chiamare i “cani da guardia” (watch dogs) della Pubblica amministrazione.

Di quest’attività va sottolineato che la si può realizzare tramite l’uso – ecco il terzo risultato – di una piattaforma digitale, dedicata all’iniziativa, che si “aggancerà” al sistema informatico che il Governo italiano si è impegnato a costruire per rendere trasparente l’esecuzione del Pnrr (si veda la Legge di bilancio per il 2021, art. 1, comma 1043).

Poiché il monitoraggio è un’attività difficile – che ha senso solo se fatta da chi ne ha esperienza e competenza – un quarto risultato atteso consiste nella divulgazione e nel conseguente insegnamento, anche al di fuori del Pnrr, di un metodo di valutazione sistematica delle politiche pubbliche.

L’auspicio è che grazie al Pnrr il nostro Paese impari non soltanto a programmare gli interventi pubblici, sulla base di una metodologia che l’Unione europea sta cercando di radicare nei propri Stati membri, ma anche a sviluppare nei cittadini la passione – perché no? – per la trasparenza amministrativa.

Nicoletta Parisi e Dino Rinoldi

Insediamento Consiglio di indirizzo

Lo scorso 23 settembre si è insediato il Consiglio di indirizzo di LIBenter, composto dai suoi promotori (Cattolica S.C., Libera, Fondazione Etica e Consiglio nazionale dell’Economia e del Lavoro-CNEL) e dagli enti che ad essa si sono già associati:  Openpolis, Istituto Superiore di Formazione e Ricerca per i Trasporti-ISFORT, Gran Sasso Science Institute-GSSI, Agricoltori Solidarietà e Sviluppo-ASeS, Italian Institute of Science, Tecnology and Engineering of Architecture-ISTeA, Osservatorio civico PNRR, Istituto Nazionale per l’Analisi delle Politiche Pubbliche-INAPP e Monithon.

Nel corso dell’incontro sono stati confermati anche i membri del Comitato di gestione e il coordinatore di LIBenter: tutti i profili del componenti degli organi sono pubblicati nella pagina dedicata alla governance.

Il Piano nazionale per la ripresa e la resilienza: le prossime tappe

Il 10 settembre scorso il Servizio Studi del Senato della Repubblica ha condiviso una nota che riassume le azioni sino ad ora svolte in relazione all’approvazione del PNRR: la presentazione dei PNRR è stata seguita da una fase di valutazione e successiva approvazione da parte del Consiglio (il PNRR italiano è stato approvato il 13 luglio 2021 dal Consiglio Ecofin). A distanza di un mese dall’approvazione, il 14 agosto 2021, è stato effettuato in favore dell’Italia il pagamento del prefinanziamento che ammonta a 24,9 miliardi. Nella nota si dà conto, infine, delle prossime tappe e delle scadenze connesse all’erogazione dei fondi. É possibile scaricare il documento integrale cliccando il link di seguito.

PNRR italiano approvato dall’ECOFIN

Il presidente di turno dell’Unione europea, Andrej Šircelj, ha reso nota la decisione del Consiglio dell’Unione europea – nella composizione ECOFIN, che raggruppa i ministri dell’economia e delle finanze dei 27 Paesi membri – che approva il Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza (PNRR) di 12 Stati.

Fra essi è compreso anche il PNRR italiano, già approvato dalla Commissione europea il 22 giugno scorso.

La decisione non può che rallegrare: essa rappresenta la conclusione di un processo lungo e a tratti tormentato, che ha compreso anche l’importante passaggio relativo al reperimento di risorse finanziarie sui mercati internazionali (con l’emissione per la prima volta di obbligazioni europee) e l’adozione della decisione sulle nuove “risorse proprie” dell’Unione.

Il Presidente dell’Unione ha dichiarato che l’evento di oggi rappresenta “un importante passo avanti nella ripresa economica europea», poiché consentirà’ “agli Stati membri di utilizzare i fondi non solo per uscire dalla crisi Covid-19, ma anche per creare un’Europa resiliente, più verde e più digitale, innovativa e competitiva per le prossime generazioni dell’Ue». 

Il Presidente ha accompagnato la notizia dichiarando anche che l’approvazione dei PNRR nazionali consente l’attribuzione del cosiddetto prefinanziamento allo Stato membro che lo richieda.

Per l’Italia questa misura comporta l’erogazione di una somma di denaro pari a circa 25 miliardi di euro, che saranno erogati sulla base della stipulazione di convenzioni di sovvenzione e accordi di prestito con la Commissione europea.

Semplificare per la rapida esecuzione del PNRR: ma cosa vuol dire semplificare?

1. E’ del 5 marzo scorso l’intervista rilasciata da Gabriele Buia, Presidente di ANCE: «Servono quindici anni per finire un’opera» in Italia; ed è molto spesso vero. Il Ministro delle infrastrutture e della mobilità sostenibile Enrico Giovannini meglio precisa: per realizzare un’opera del valore di sole 300 mila euro si impiegano più di quattro anni, per quelle superiori ai 5 milioni addirittura undici.

Invece il PNRR dovrà essere eseguito entro il 2026, sulla base di richieste di finanziamento da sottoporre alla Commissione europea entro il 31 dicembre 2022 nel caso di finanziamenti a fondo perduto; fra il 1° gennaio e il 31 dicembre 2023 nel caso di prestiti. E’ evidente lo scollamento nelle tempistiche europea e italiana: se il Paese non riuscirà a comprimere i tempi di esecuzione dei contratti pubblici «in modo straordinario» (parole del Ministro Giovannini), le risorse europee non saranno accordate.

Peraltro non è da ora – ovvero dall’occasione creata dal PNRR – che si parla della necessità di una radicale (ma efficace ed efficiente) semplificazione delle procedure a fini di rendere più agile l’intero processo che coinvolge l’affidamento di un contratto pubblico. A oggi, secondo alcuni rapporti, solo il 30% delle opere finanziate ed affidate sono “cantierate”: questo dato ci dice che il nodo non sta nella fase dell’affidamento, ma semmai nella fase successiva! E il PNRR deve essere “messo a terra” a partire dall’estate di quest’anno.

La legge n. 55/2019 (denominata “sbloccacantieri”, enfaticamente) è stata adottata proprio in vista del conseguimento di questo obiettivo, anche se, come noto, i cantieri non si aprono per legge. Allora, preso atto di questa realtà incontrovertibile, si è cercato di porre rimedio affrontando la situazione dalla prospettiva di contrastare la cosiddetta “burocrazia difensiva”: la modifica in tema di abuso d’ufficio a opera del decreto legge “semplificazioni” n. 76/2020 (convertito nella legge 120/2020) è intervenuta esplicitamente proprio per far fronte all’esigenza di attenuare quella “paura della firma” dalla quale sarebbero afflitti gli amministratori pubblici, paralizzati – si dice – da un sistema dei controlli pubblici da loro valutato come oppressivo. Il Legislatore ha reputato di poter dunque rimuovere gli ostacoli all’avvio delle procedure grazie all’allentamento del regime della responsabilità penale ed erariale della dirigenza pubblica.

2. In verità, i sistemi per rendere più rapide le procedure di affidamento e di esecuzione dei contratti pubblici sono già scritte nel Codice di settore del 2016, derivato direttamente dalla necessità di adempiere alla disciplina europea in materia: la qualificazione delle stazioni appaltanti e la digitalizzazione delle procedure sarebbero in grado di assicurare effettiva semplificazione e conseguentemente anche velocità delle procedure, congiuntamente. Ad oggi è mancata però evidentemente la volontà politica di procedere per questa via.

Questo approccio – pur sostenuto dal Ministro Giovannini e già indicato dal Presidente del Consiglio Mario Draghi al momento del proprio insediamento – è riconfermato in queste settimane da ANAC, ente di governodel mercato dei contratti pubblici, che è intervenuta per rispondere alle proposte di soluzioni (alcune anche assai fantasiose) avanzate al fine di rendere possibile il rispetto della tempistica che l’Unione pone in relazione all’esecuzione dei Piani di ripresa e resilienza adottati da ciascuno degli Stati membri.

Quanto alla proposta che sostiene l’esigenza di adottare diffusamente la soluzione cosiddetta “modello Ponte Morandi” (o “modello Genova”) qualcosa va ben sottolineato. Si vorrebbe riprodurre per il PNRR italiano il sistema del commissario straordinario nominato per ogni singolo progetto, ma questo escamotage – riutilizzato nel decreto “sbloccacantieri” e confermato dal decreto “semplificazioni” – ha dimostrato di non funzionare. Il “modello Ponte Morandi” in verità non può essere un modello: esso è un unicum, dal momento che l’opera non richiese né programmazione (proprio lì e non altrove doveva ovviamente essere situata la nuova infrastruttura), né progettazione (essa fu regalata dall’architetto Piano), superando così d’un balzo due (su cinque) delle fasi che occupano una percentuale molto alta dell’intero arco temporale del ciclo di vita di un contratto pubblico.

Da parte di altri si oppone la necessità di sospendere il Codice dei contratti pubblici per applicare ai progetti contenuti nel PNRR la sola disciplina contenuta nelle direttive europee del 2014, a cui il Codice si rifà. Si tratta di un’operazione scriteriata, tra l’altro in patente contraddizione con quanto si va sostenendo dal 2016 a proposito dell’esigenza di ridurre la discrezionalità delle stazioni appaltanti al fine di sbloccare il processo decisionale pubblico. Le direttive europee, infatti, da una parte contengono istituti e procedure che valorizzano quest’ultima come compito inerente strettamente all’esercizio delle competenze da parte della dirigenza pubblica; dall’altra sono redatte sapendo di indirizzarsi a 27 amministrazioni nazionali: necessitano dunque di disciplina puntuale da introdurre da parte di ciascuno Stato membro, così da modellarle su esigenze e specificità nazionali. La sospensione del Codice contribuirebbe in definitiva a bloccare il mercato dei contratti pubblici italiano, non a velocizzarne le procedure.

Vi è poi la recente proposta contenuta nella Segnalazione dell’Autorità garante per il mercato e la concorrenza, indirizzata a sostenere, congiuntamente, le due vie prima descritte integrandole con ulteriori misure: nei tempi strettissimi a disposizione per poter attrezzare l’ordinamento italiano a fronte delle esigenze del NextGeneration EU – quindi nel breve periodo – AGCM propone la «sospensione temporanea del Codice dei contratti pubblici», l’adozione di «una disciplina speciale riservata esclusivamente a tali procedure» («in relazione alle quali troverebbero applicazione le sole norme contenute nelle direttive europee del 2014 in materia di gare pubbliche, con le dovute integrazioni laddove le disposizioni europee non siano immediatamente self-executing»), la «costituzione di una struttura dotata delle necessarie «risorse economiche, umane e tecniche per vigilare esclusivamente su[lle] (…) opere» da finanziare tramite i fondi europei per fronteggiare l’infiltrazione criminale e la corruzione, candidandosi a un ruolo importante in materia, evidentemente a partire dalla propria competenza ad attribuire agli operatori economici il rating di legalità. Nel lungo periodo AGCM propone la modifica del Codice dei contratti pubblici.

3. La verità è che è fonte di ritardi proprio la stessa continua modifica dell’assetto normativo in una materia così tecnica: un assetto che richiede conoscenze per poter essere ben applicato, conoscenze che si maturano anche tramite l’esperienza. Dunque dovrebbero rappresentare un viatico per il PNRR la valorizzazione dell’esistente (il Codice del 2016, su cui del resto da subito si è vorticosamente messa mano), arricchito dalla prassi e dall’esperienza maturate in cinque anni di sua (dovremmo qui dire non?) applicazione: il che significherebbe lavorare, nel brevissimo periodo, nel quadro codicistico, intervenendo sulla riduzione dei cosiddetti tempi di attraversamento, investendo sulla digitalizzazione delle procedure, individuando stazioni appaltanti già qualificate che possano trainare il processo di esecuzione di esso, nel solco della disciplina di semplificazione che la pandemia ha determinato, senza abbassare i controlli contro le infiltrazioni criminali.

4. Il decreto legge “semplificazioni 2” (n. 77/2021) ha escluso la sospensione del Codice dei contratti. Parla di «rafforzamento della capacità amministrativa delle stazioni appaltanti» (art. 11) e di «prime misure di riduzione delle stazioni appaltanti» (art. 52): ma in verità nulla di quello che le rubriche indicano sembra essere sostanzialmente affrontato. Nella prima disposizione ci si limita a porre CONSIP a disposizione delle stazioni appaltanti (per specifiche categorie di contratti, accordi quadro e servizi di supporto tecnico; per realizzare programmi di informazione, formazione e tutoraggio), anche in coordinamento con le centrali di committenza regionali; nella seconda disposizione ci si limita a spostare al 2023 i termini derogatori che la legge “sbloccacantieri” aveva fissato al 31 dicembre 2021.

Il decreto non adotta l’unica soluzione che avrebbe l’effetto di semplificare le procedure: quello di investire sulla professionalizzazione di poche stazioni appaltanti, finanziando la loro formazione e la loro digitalizzazione.

Nicoletta Parisi e Dino Rinoldi