Il Piano nazionale per la ripresa e la resilienza: le prossime tappe

Il 10 settembre scorso il Servizio Studi del Senato della Repubblica ha condiviso una nota che riassume le azioni sino ad ora svolte in relazione all’approvazione del PNRR: la presentazione dei PNRR è stata seguita da una fase di valutazione e successiva approvazione da parte del Consiglio (il PNRR italiano è stato approvato il 13 luglio 2021 dal Consiglio Ecofin). A distanza di un mese dall’approvazione, il 14 agosto 2021, è stato effettuato in favore dell’Italia il pagamento del prefinanziamento che ammonta a 24,9 miliardi. Nella nota si dà conto, infine, delle prossime tappe e delle scadenze connesse all’erogazione dei fondi. É possibile scaricare il documento integrale cliccando il link di seguito.

Quale democrazia post-COVID?

Cominciamo dalla fine.
Se il tempo contrassegnato da COVID-19 ha reso chiara una cosa è che è l’epilogo, e non l’inizio, che connota. Vale per ogni serie TV, di quelle sulle piattaforme digitali viste nelle serate senza alternativa. Vale per noi stessi: quello che siamo oggi conta più di quello che eravamo fino a febbraio 2020 e più di tutti i modi in cui ci eravamo immaginati di poter essere. 

Continua a leggere l’articolo di Leonardo Ferrante su Sintesi Dialettica.

Semplificare per la rapida esecuzione del PNRR: ma cosa vuol dire semplificare?

1. E’ del 5 marzo scorso l’intervista rilasciata da Gabriele Buia, Presidente di ANCE: «Servono quindici anni per finire un’opera» in Italia; ed è molto spesso vero. Il Ministro delle infrastrutture e della mobilità sostenibile Enrico Giovannini meglio precisa: per realizzare un’opera del valore di sole 300 mila euro si impiegano più di quattro anni, per quelle superiori ai 5 milioni addirittura undici.

Invece il PNRR dovrà essere eseguito entro il 2026, sulla base di richieste di finanziamento da sottoporre alla Commissione europea entro il 31 dicembre 2022 nel caso di finanziamenti a fondo perduto; fra il 1° gennaio e il 31 dicembre 2023 nel caso di prestiti. E’ evidente lo scollamento nelle tempistiche europea e italiana: se il Paese non riuscirà a comprimere i tempi di esecuzione dei contratti pubblici «in modo straordinario» (parole del Ministro Giovannini), le risorse europee non saranno accordate.

Peraltro non è da ora – ovvero dall’occasione creata dal PNRR – che si parla della necessità di una radicale (ma efficace ed efficiente) semplificazione delle procedure a fini di rendere più agile l’intero processo che coinvolge l’affidamento di un contratto pubblico. A oggi, secondo alcuni rapporti, solo il 30% delle opere finanziate ed affidate sono “cantierate”: questo dato ci dice che il nodo non sta nella fase dell’affidamento, ma semmai nella fase successiva! E il PNRR deve essere “messo a terra” a partire dall’estate di quest’anno.

La legge n. 55/2019 (denominata “sbloccacantieri”, enfaticamente) è stata adottata proprio in vista del conseguimento di questo obiettivo, anche se, come noto, i cantieri non si aprono per legge. Allora, preso atto di questa realtà incontrovertibile, si è cercato di porre rimedio affrontando la situazione dalla prospettiva di contrastare la cosiddetta “burocrazia difensiva”: la modifica in tema di abuso d’ufficio a opera del decreto legge “semplificazioni” n. 76/2020 (convertito nella legge 120/2020) è intervenuta esplicitamente proprio per far fronte all’esigenza di attenuare quella “paura della firma” dalla quale sarebbero afflitti gli amministratori pubblici, paralizzati – si dice – da un sistema dei controlli pubblici da loro valutato come oppressivo. Il Legislatore ha reputato di poter dunque rimuovere gli ostacoli all’avvio delle procedure grazie all’allentamento del regime della responsabilità penale ed erariale della dirigenza pubblica.

2. In verità, i sistemi per rendere più rapide le procedure di affidamento e di esecuzione dei contratti pubblici sono già scritte nel Codice di settore del 2016, derivato direttamente dalla necessità di adempiere alla disciplina europea in materia: la qualificazione delle stazioni appaltanti e la digitalizzazione delle procedure sarebbero in grado di assicurare effettiva semplificazione e conseguentemente anche velocità delle procedure, congiuntamente. Ad oggi è mancata però evidentemente la volontà politica di procedere per questa via.

Questo approccio – pur sostenuto dal Ministro Giovannini e già indicato dal Presidente del Consiglio Mario Draghi al momento del proprio insediamento – è riconfermato in queste settimane da ANAC, ente di governodel mercato dei contratti pubblici, che è intervenuta per rispondere alle proposte di soluzioni (alcune anche assai fantasiose) avanzate al fine di rendere possibile il rispetto della tempistica che l’Unione pone in relazione all’esecuzione dei Piani di ripresa e resilienza adottati da ciascuno degli Stati membri.

Quanto alla proposta che sostiene l’esigenza di adottare diffusamente la soluzione cosiddetta “modello Ponte Morandi” (o “modello Genova”) qualcosa va ben sottolineato. Si vorrebbe riprodurre per il PNRR italiano il sistema del commissario straordinario nominato per ogni singolo progetto, ma questo escamotage – riutilizzato nel decreto “sbloccacantieri” e confermato dal decreto “semplificazioni” – ha dimostrato di non funzionare. Il “modello Ponte Morandi” in verità non può essere un modello: esso è un unicum, dal momento che l’opera non richiese né programmazione (proprio lì e non altrove doveva ovviamente essere situata la nuova infrastruttura), né progettazione (essa fu regalata dall’architetto Piano), superando così d’un balzo due (su cinque) delle fasi che occupano una percentuale molto alta dell’intero arco temporale del ciclo di vita di un contratto pubblico.

Da parte di altri si oppone la necessità di sospendere il Codice dei contratti pubblici per applicare ai progetti contenuti nel PNRR la sola disciplina contenuta nelle direttive europee del 2014, a cui il Codice si rifà. Si tratta di un’operazione scriteriata, tra l’altro in patente contraddizione con quanto si va sostenendo dal 2016 a proposito dell’esigenza di ridurre la discrezionalità delle stazioni appaltanti al fine di sbloccare il processo decisionale pubblico. Le direttive europee, infatti, da una parte contengono istituti e procedure che valorizzano quest’ultima come compito inerente strettamente all’esercizio delle competenze da parte della dirigenza pubblica; dall’altra sono redatte sapendo di indirizzarsi a 27 amministrazioni nazionali: necessitano dunque di disciplina puntuale da introdurre da parte di ciascuno Stato membro, così da modellarle su esigenze e specificità nazionali. La sospensione del Codice contribuirebbe in definitiva a bloccare il mercato dei contratti pubblici italiano, non a velocizzarne le procedure.

Vi è poi la recente proposta contenuta nella Segnalazione dell’Autorità garante per il mercato e la concorrenza, indirizzata a sostenere, congiuntamente, le due vie prima descritte integrandole con ulteriori misure: nei tempi strettissimi a disposizione per poter attrezzare l’ordinamento italiano a fronte delle esigenze del NextGeneration EU – quindi nel breve periodo – AGCM propone la «sospensione temporanea del Codice dei contratti pubblici», l’adozione di «una disciplina speciale riservata esclusivamente a tali procedure» («in relazione alle quali troverebbero applicazione le sole norme contenute nelle direttive europee del 2014 in materia di gare pubbliche, con le dovute integrazioni laddove le disposizioni europee non siano immediatamente self-executing»), la «costituzione di una struttura dotata delle necessarie «risorse economiche, umane e tecniche per vigilare esclusivamente su[lle] (…) opere» da finanziare tramite i fondi europei per fronteggiare l’infiltrazione criminale e la corruzione, candidandosi a un ruolo importante in materia, evidentemente a partire dalla propria competenza ad attribuire agli operatori economici il rating di legalità. Nel lungo periodo AGCM propone la modifica del Codice dei contratti pubblici.

3. La verità è che è fonte di ritardi proprio la stessa continua modifica dell’assetto normativo in una materia così tecnica: un assetto che richiede conoscenze per poter essere ben applicato, conoscenze che si maturano anche tramite l’esperienza. Dunque dovrebbero rappresentare un viatico per il PNRR la valorizzazione dell’esistente (il Codice del 2016, su cui del resto da subito si è vorticosamente messa mano), arricchito dalla prassi e dall’esperienza maturate in cinque anni di sua (dovremmo qui dire non?) applicazione: il che significherebbe lavorare, nel brevissimo periodo, nel quadro codicistico, intervenendo sulla riduzione dei cosiddetti tempi di attraversamento, investendo sulla digitalizzazione delle procedure, individuando stazioni appaltanti già qualificate che possano trainare il processo di esecuzione di esso, nel solco della disciplina di semplificazione che la pandemia ha determinato, senza abbassare i controlli contro le infiltrazioni criminali.

4. Il decreto legge “semplificazioni 2” (n. 77/2021) ha escluso la sospensione del Codice dei contratti. Parla di «rafforzamento della capacità amministrativa delle stazioni appaltanti» (art. 11) e di «prime misure di riduzione delle stazioni appaltanti» (art. 52): ma in verità nulla di quello che le rubriche indicano sembra essere sostanzialmente affrontato. Nella prima disposizione ci si limita a porre CONSIP a disposizione delle stazioni appaltanti (per specifiche categorie di contratti, accordi quadro e servizi di supporto tecnico; per realizzare programmi di informazione, formazione e tutoraggio), anche in coordinamento con le centrali di committenza regionali; nella seconda disposizione ci si limita a spostare al 2023 i termini derogatori che la legge “sbloccacantieri” aveva fissato al 31 dicembre 2021.

Il decreto non adotta l’unica soluzione che avrebbe l’effetto di semplificare le procedure: quello di investire sulla professionalizzazione di poche stazioni appaltanti, finanziando la loro formazione e la loro digitalizzazione.

Nicoletta Parisi e Dino Rinoldi

Conferenza stampa 1 giugno, h 11

Presentazione dell’iniziativa promossa da Università Cattolica, CNEL, Fondazione Etica, Libera.

Segui sulla piattaforma Microsoft Teams (il link QUI).

Martedì 1° giugno, alle ore 11.00 in videoconferenza.

Interverranno i rappresentanti delle istituzioni promotrici del progetto:
Franco Anelli, rettore dell’Università Cattolica
Don Luigi Ciotti, presidente di Libera/Gruppo Abele
Gregorio Gitti, presidente di Fondazione Etica
Tiziano Treu, presidente del CNEL

Introdurrà i lavori la professoressa dell’Università Cattolica Nicoletta Parisi, coordinatore di LIBenter.

Alla presentazione parteciperanno anche gli attuali partner dell’iniziativa:
ASes, Openpolis, ISTeA, Osservatorio civico PNRR, Gran Sasso Science Institute

Quanti “occhi civici” serviranno per monitorare il PNRR?

Duecentosessantasette sono le pagine del Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza;  sei le missioni (dalla digitalizzazione alla salute, passando per l’istruzione e l’inclusione sociale); sessantadue gli investimenti previsti per 235 miliardi di euro; una lunga serie le riforme propedeutiche (dalla semplificazione alla giustizia, inclusa una sulla prevenzione della corruzione e per le forme di trasparenza).

Quanti “occhi civici” serviranno per fare in modo che, di fronte a questi cambi epocali e a una mole di azioni in grado di coinvolgere tutti i territori e tutti gli ambiti dell’organizzazione della cosa pubblica, si converga davvero verso il bene comune? Che non si disperdano risorse e fiducia collettiva?

Premessa: ci abbiamo provato, e molto, a fare in modo che già in fase di ideazione del PNRR si prevedesse tanto una forte partecipazione quanto l’inserimento di forme di monitoraggio civico a garanzia di queste risorse e delle azioni propedeutiche alla loro spesa. Ci troviamo oggi con un PNRR che è stato aperto solo ad alcuni, ed un relativo piano della governance del Plan che esclude tavoli come quello dell’Open Government Partnership. Ovunque esista nel mondo, tale iniziativa assurge proprio a queste funzioni. Abbiamo provato a farci ascoltare, sebbene la nostra voce sia rimasta largamente non raccolta. 

Per monitorare, però, non bisogna chiedere il permesso. È la legge che ci riconosce già fin d’ora il diritto/dovere, quindi la responsabilità, di operare quel “controllo diffuso” dell’operato della pubblica amministrazione. E a maggior ragione vale per il PNRR.

Bisogna però sapere come farlo. O meglio, bisogna saper fare due cose. Sapere come monitorare un documento così complesso, e sapere attivare comunità monitoranti che ovunque s’impegnino a vigilare la realizzazione di quanto il Plan prevede.

Per perseguire questo doppio fine nasce LIBenter, che sta per L’Italia Bene comune Nuova, Trasparente, Europea, Responsabile.
Università Cattolica del Sacro Cuore, Cnel, Fondazione etica e Libera, assieme a ASeS, Openpolis, ISTeA, Osservatorio Civico PNRR e Gran Sasso Science Institute, hanno lanciato un’iniziativa che vuole unire competenze accademiche a competenze civiche, forte anche del supporto di istituzioni nazionali, per generare quegli occhi.

Il contributo di Fondazione Etica

Il contributo di Fondazione Etica al Progetto LIBenter

Per la riuscita del PNRR l’attenzione di tutti sarà concentrata sui singoli progetti da realizzare e sulle modalità di spesa dei fondi europei che arriveranno.

Saranno, pertanto, necessari, in primis, l’elaborazione di un metodo di valutazione, l’attivazione di comunità monitoranti.

Manca un ulteriore tassello: la valutazione delle Amministrazioni regionali e/o locali che saranno chiamate ad avviare gli investimenti e spendere il denaro del PNRR.

A mancare, in particolare, è la valutazione della loro capacità amministrativa, che è quello che l’Europa raccomanda sempre ai suoi Paesi Membri nel momento della destinazione dei fondi europei, non solo di quelli post-pandemia. Una buona capacità amministrativa, infatti, è la premessa essenziale per i Comuni e/o le Regioni che puntano su investimenti trasparenti e di successo.

Per questo, è altrettanto essenziale misurare la capacità amministrativa: non per dare pagelle, ma per capire se e dove occorre intervenire per supportare le Amministrazioni. Prima dell’arrivo dei fondi europei, non dopo. Altrimenti, sarà come iniettare benzina (i soldi del PNRR) in una macchina con il motore in panne (scarsa trasparenza, integrità ed efficienza): non servirebbe, e anzi ingolferebbe la macchina stessa.

Il decreto legislativo n. 33/2013 e la legge n. 190/2012 consentono non solo di valutare, ma anche di comparare la capacità amministrativa delle PA, ed è quello che farà Fondazione Etica come supporto al progetto di Libenter.

La Fondazione, infatti, ha costruito da tempo un modello di misurazione della trasparenza, integrità ed efficienza delle PA che individua i punti di forza e di debolezza di ciascuna, consentendo di intervenire a supporto del miglioramento della macchina amministrativa prima e durante l’attuazione del PNRR.

L’obiettivo sarà anche di fornire alle comunità monitoranti strumenti semplici, ma solidi, per rapportarsi con i Comuni e Regioni di riferimento alla pari.

Il modello di valutazione si chiama Rating Pubblico ed è un indice di sostenibilità delle PA che si basa sui dati che esse stesse pubblicano nella sezione Amministrazione Trasparente dei rispettivi siti web. Il modello è oggetto di un progetto pilota proprio da parte della Commissione Europea.

Qui maggiori dettagli: www.ratingpa.it